Анна Черепанова, кандидат экономических наук, председатель Новгородского регионального отделения партии «ЯБЛОКО»

С 2010 по 2015 год бюджет Новгородской области принимался и исполнялся с дефицитом за исключением 2012 года, когда бюджет был исполнен с профицитом за счет беспрецедентного объема трансфертов из федерального бюджета в размере 12 млрд. рублей, половина из которых были направлены на строительство третьего моста в Великом Новгороде. Например, дефицит бюджета Новгородской области в 2014 году превысил 4 миллиарда рублей, что составило 20% налоговых и неналоговых доходов. Дефицит 2014 года оказался в два раза выше планового показателя, утвержденного законом о бюджете в первоначальном варианте (рисунок 1). Несмотря на большие сложности, ежегодно возникающие с исполнением бюджета региона, в 2016 году губернатор Сергей Митин и правительство Новгородской области выдвинули принципиально новую идею бездефицитного бюджета. Это было условием получения бюджетных кредитов Минфина России на замещение дорогих коммерческих заимствований.

Рисунок 1

Бездефицитный бюджет 2016 года была исполнен за счет резкого роста собственных доходов и прежде всего налога на прибыль и акцизов. По сравнению с 2015 годом налоговые и неналоговые доходы возросли на 3 млрд рублей с 19,4 до 22,4 млрд рублей или на 15%.

В 2016 году Новгородская областная Дума вновь приняла бездефицитный бюджет (областной закон от 21 декабря 2016 года №61-ОЗ), при этом объем собственных доходов в 2017 году по сравнению с 2016 годом был увеличен на миллиард рублей с 22,4 до 23,4 млрд. рублей. Рост был запланирован по всем основным налогам: налогу на прибыль - на 0,3 млрд рублей; НДФЛ – на 0,3 млрд рублей; акцизам – на 0,1 млрд рублей.

В сентябре 2017 года стало очевидным, что бюджет Новгородской области не будет исполнен в связи с тем, что ожидаемый объем собственных доходов значительно меньше запланированного. Такая ситуация возникла из-за того, что в 2016 году крупные налогоплательщики по просьбе прежнего руководства области исполнили свои обязательства перед бюджетом авансом в счет будущих периодов. Следствием принятых ошибочных решений стал «обвал» доходов бюджета. 25 октября 2017 года Новгородская областная Дума приняла закон о внесении изменений в бюджет, в соответствии с которым налоговые и неналоговые доходы текущего года были уменьшены на 2,7 млрд рублей, что привело к дефициту областного бюджета в размере 1,8 млрд рублей и росту государственного долга с 15,4 до 17,2 млрд рублей к концу 2017 года (рисунок 2).

Рисунок 2

Бюджет Новгородской области на 2018 год вновь запланирован без дефицита: доходы составят 25,3 млрд рублей, расходы предусмотрены в том же объеме. Но если в 2016 и 2017 годах задачу бюджетной сбалансированности власти пытались решать за счет необоснованного завышения доходов, то в следующем году урежут расходы на инфраструктуру, социальную сферу, поддержку сельского хозяйства. По сравнению с бюджетом 2017 года (областной закон от 25 октября 2017 года №181-ОЗ) доходы снизятся на 2,8 млрд рублей, а расходы еще больше - на 4,6 млрд рублей (рисунок 3).

Рисунок 3

Показатель, млн руб.	«Бюджет Митина-2017» (61-ОЗ от 21.12.2016)	Бюджет-2017 с изменениями (181-ОЗ от 25.10.2017)	«Бюджет Никитина-2018»	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), млн руб.	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), %
Доходы	26 382,8	28 130,8	25 336,6	2794,2	90,1
Расходы	26 382,8	29 930,8	25 336,6	4594,2	88,0
Дефицит	0,0	1 800,0	0,0

По нашему мнению, резкое искусственное сокращение расходов бюджета существенно ограничит условия экономического развития Новгородской области и станет препятствием исполнения социальных обязательств. В Новгородской области не сложились предпосылки для принятия бездефицитного бюджета.

Налоги с граждан станут опорой бюджета

Согласно проекту областного бюджета поступления собственных доходов в ближайшие 2 года прогнозируются в меньшем объеме, чем в 2016 году: 21,3 млрд рублей - 2018 г., 22,4 млрд рублей – 2019 г. [1]

В 2018 году предполагается сокращение объема поступлений доходов к уровню 2016 года по налогу на прибыль на 1,2 млрд рублей (-18%), акцизам на 0,7 млрд рублей (-19%). В сравнении с 2016 годом в структуре собственных доходов доля налога на прибыль уменьшится с 31 до 27%, акцизов – с 17 до 15%.

Самые большие поступления в бюджет 2018 года ожидаются от НДФЛ – 6,8 млрд рублей, что на 0,3 млрд рублей больше, чем в 2016 году, доля этого налога в структуре налоговых и неналоговых доходов бюджета увеличится с 29 до 32%. Опорой казны становятся граждане, и они вправе рассчитывать на учет их интересов (рисунок 4).

Рисунок 4

Снижение поступлений от налога на прибыль означает, что крупный бизнес сокращает платежи в бюджет. В структуре поступлений доля ПАО «Акрон» составляет всего 4,1%. Высокоприбыльная компания с выручкой более 50 млрд рублей в год (два бюджета Новгородской области) уплачивает налоги наравне с пивоваренной компанией «Дека», чья выручка в 12 раз меньше. Данный факт как минимум требует объяснений Правительства Новгородской области. Мы полагаем, что снижение поступлений налогов от ПАО «Акрон» вызвано необоснованным предоставлением налоговых льгот. По скромным оценкам Департамента финансов Новгородской области потери бюджета в связи с предоставлением налоговых льгот в 2018 году составят 318 млн рублей, хотя этот прогноз представляется заниженным. Тем не менее в бюджет не поступит внушительная сумма, которая эквивалентна расходам областного бюджета на культуру. Налоговые льготы в определенном смысле аналогичны расходам бюджета и, следовательно, должны подвергаться проверке с точки зрения прозрачности и эффективности, однако информация об оценке налоговых льгот никогда не раскрывалась.

Отметим, что с 2018 года ряд налоговых льгот будет отменен. Это касается организаций, зарегистрированных в депрессивных районах Новгородской области, сельскохозяйственных товаропроизводителей, организаций потребительской кооперации, организаций, осуществляющих деятельность автомобильного пассажирского транспорта, государственных учреждений здравоохранения, физкультуры и спорта, благотворительных фондов, а также организаций, направляющих часть прибыли на благотворительные цели. Позиция Правительства Новгородской области, которое, с одной стороны, дает налоговые льготы крупному бизнесу, а с другой – отнимает их у третьего сектора, малого бизнеса, аграриев выглядит сомнительно. Уже сейчас очевидно, что увеличение налоговой нагрузки окажет негативное влияние на развитие экономики в отдельных отраслях, положение организаций социальной сферы и НКО.

В 2018 году расходы областного бюджета драматически сокращаются

В областном бюджете на 2018 год запланировано драматическое снижение расходов относительно 2017 года – на 4,6 млрд рублей или на 15,3%.

Расходы бюджета сокращаются не только по сравнению с действующим бюджетом, но и бюджетом 2016 года, бюджетом на 2017 год в первоначальной редакции, принятом в декабре 2016 года без учета значительной части трансфертов из федерального бюджета, распределенных в течение этого года (рисунок 5). По сравнению с бюджетом на 2017 год (областной закон от 21 декабря 2017 года № 61-ОЗ) расходы уменьшатся на 1,0 млрд рублей или на 4,0%.

Рисунок 5

Раздел бюджета, млн руб.	«Бюджет Митина-2017» (61-ОЗ от 21.12.2016)	Бюджет-2017 с изменениями (181-ОЗ от 25.10.2017)	«Бюджет Никитина-2018»	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), млн руб.	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), %
Общегосударственные вопросы	1 401,0	1 283,1	1 299,9	16,8	101,3
Национальная оборона	12,3	12,3	13,2	0,9	107,3
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	404,2	411,9	422,8	10,9	102,6
Национальная экономика	4 373,4	6 287,5	4 283,0	-2 004,5	68,1
ЖКХ	1 379,4	1 710,4	1 381,7	-328,7	80,8
Охрана окружающей среды	85,3	85,8	72,9	-12,9	85,0
Образование	5 339,1	6 255,5	5 265,6	-989,9	84,2
Культура	283,4	279,4	318,4	39,0	114,0
Здравоохранение	4 232,0	4 324,1	4 185,2	-138,9	96,8
Социальная политика	5 752,7	6 391,0	5 732,4	-658,6	89,7
Физкультура и спорт	347,8	499,8	349,6	-150,2	70,0
СМИ	92,4	96,8	97,2	0,4	100,4
Обслуживание долга	917,6	617,3	452,2	-165,1	73,3
Межбюджетные трансферты	1 301,3	1 676,0	1 462,5	-213,5	87,3

Незначительный прирост расходов в абсолютном номинальном выражении относительно уровня 2017 года (областной закон от 25 октября 2017 года №181-ОЗ) запланирован лишь по пяти разделам:

• «Общегосударственные вопросы» на 16,8 млн рублей или на 1,3%;
• «Национальная оборона» на 0,9 млн рублей или на 7,3%;
• «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» на 10,9 млн рублей или на 2,6%
• «Культура, кинематография» на 39 млн рублей или на 14%;
• «Средства массовой информации» на 0,4 млн рублей или на 0,4%.

В то же время по большинству разделов бюджета предполагается существенное сокращение расходов относительно 2017 года:

• «Национальная экономика» на 2 004,5 млн рублей или на 32%;
• «Жилищно-коммунальное хозяйство» на 328,7 млн рублей или на 19,2%;
• «Образование» на 989,9 млн рублей или на 15,8%;
• «Здравоохранение» на 138,9 млн рублей или на 3,2%;
• «Социальная политика» на 658,6 млн рублей или на 10,3%;
• «Физическая культура и спорт» на 150,2 млн рублей или на 30,1%;
• «Обслуживание государственного и муниципального долга» на 165,1 млн рублей или на 26,7%;
• «Межбюджетные трансферты» на 213,5 млн рублей или на 12,7%.

В структуре расходов областного бюджета на 2018 год произойдут изменения относительно 2017 года. Увеличатся доли расходов по разделам «Здравоохранение» (на 3%) и «Социальная политика» (на 2%), уменьшатся доли расходов по разделам «Национальная экономика» (на 4%) и «Жилищно-коммунальное хозяйство (на 1%).

Чиновники в плюсе

Общий объем бюджетных ассигнований по разделу «Общегосударственные вопросы» возрастает относительно бюджета на 2017 год (областной закон от 25 октября 2017 года № 181-ОЗ) на 16,8 млн рублей. Причем по сравнению с бюджетом на 2017 год в первоначальной редакции (областной закон от 21 декабря 2017 года №61-ОЗ) рост общегосударственных расходов еще заметнее – на 91,9 млн рублей или на 6,6% [2].

Специфической особенностью бюджета на 2018 год является значительный рост расходов на выплаты денежного содержания высшим должностным лицам исполнительной и законодательной власти, госслужащим и служащим органов власти, а также выплаты персоналу казенных учреждений. В 2018 году эти расходы составят 1,66 млрд рублей, что на 217,5 млн рублей или на 15% больше, чем было запланировано в бюджете на 2017 год (областной закон от 21 декабря 2016 г. № 61-ОЗ). Повышение зарплат областным чиновникам, с одной стороны противоречит федеральному тренду на замораживание оплаты труда Президента России и других высших должностных лиц страны и индексации зарплат федеральных госслужащих на уровень инфляции (4%), а с другой, – не соответствует сокращающимся возможностям регионального бюджета (рисунок 6). Расходы на денежное содержание Андрея Никитина в 2018 году предусмотрены в размере 4,0 млн рублей, это на 1,0 млн рублей больше трат бюджета на годовое содержание бывшего губернатора Сергея Митина. Анализ расходов на содержание высших должностных лиц в СЗФО показал, что несмотря на то, что в Новгородской области среди всех рассмотренных регионов [3] самые низкие доходы бюджета, содержание губернатора выше чем в Калининградской области на 1,2 млн рублей, Республике Карелия на 1,3 млн рублей. Избранные в сентябре 2017 года вместе с Андреем Никитиным глава Карелии Артур Парфенчиков и губернатор Калининградской области Антон Алиханов повышать себе зарплаты не стали.

Рисунок 6

В 2018 году на 1,1 млн рублей или на 44% увеличивается денежное содержание Председателя областной Думы Елены Писаревой.

В два раза с 18 до 36 млн рублей «вырастут в цене» заместители губернатора Новгородской области. В среднем на 30% поднимутся зарплаты в Избирательной комиссии и Счетной палате (рисунок 7).

Рисунок 7

Таким образом, заявления первого заместителя Губернатора Новгородской области Сергея Сорокина [4] о том, что изменение структуры областного правительства, создание администрации губернатора и министерств не увеличат расходы бюджета, опровергаются данными проекта бюджета Новгородской области на 2018 год.

Денежное содержание, млн руб.	«Бюджет Митина-2017» (61-ОЗ от 21.12.2016)	«Бюджет Никитина-2018»	Δ к бюджету 2017 (61-ОЗ), млн руб.	Δ к бюджету 2017 (61-ОЗ), %
Губернатор	2,9	4,0	1,1	137,9
Помощники депутатов Госдумы и членов Совета Федерации	4,0	6,9	2,9	172,5
Депутаты и аппарат областной Думы	55,8	61,8	6,0	110,8
Председатель областной Думы	2,6	3,7	1,1	142,3
Заместители губернатора	18,2	35,5	17,3	195,1
Правительство (Администрация губернатора)	72,5	89,2	16,7	123,0
Счетная палата	12,4	15,8	3,4	127,4
Избирательная комиссия	32,8	43,6	10,8	132,9
Уполномоченный по правам человека и аппарат	3,9	4,9	1,0	125,6
Уполномоченный по правам ребенка и аппарат	1,6	2,1	0,5	131,3
Уполномоченный по правам предпринимателей	2,9	3,4	0,5	117,2
ОИВы	513,0	503,5	-9,5	98,1
Персонал казенных учреждений	724,2	889,8	165,6	122,9
ИТОГО:	1 446,8	1 664,2	217,4	115,0

Расходы на «Агентство развития Новгородской области» возрастут с 10,0 до 33,4 млн рублей или в 3,3 раза относительно бюджета на 2017 год в редакции областного закона от 21 декабря 2016 г. № 61-ОЗ.

Увеличится финансирование из бюджета еще одной вновь созданной структуры АНО «Русь Новгородская», на которую запланировано 11,1 млн рублей, это в 2 раза больше, чем в бюджете 2017 года (рисунок 8).

Рисунок 8

Остаются на высоком уровне расходы на государственные СМИ – 97,2 млн рублей, объем ассигнований в бюджете на 2018 год будет увеличен на 4,8 млн рублей относительно бюджета на 2017 год в редакции областного закона от 21 декабря 2016 г. № 61-ОЗ. Кроме того бюджетом предусмотрены расходы на информационное освещение деятельности Правительства и Новгородской областной Думы на общую сумму 20,8 млн рублей. Таким образом, расходы на содержание ОГАУ «Агентство информационных коммуникаций» и пиар органов власти в СМИ составят 118 млн рублей.

Недостаточное финансирование инфраструктуры - тормоз экономического развития региона

Законопроект предполагает снижение в 2018 году в номинальном выражении по сравнению с 2017 годом суммы расходов на развитие транспорта и дорожного хозяйства. Общий объем расходов на указанные направления составит 2,8 млрд рублей, что меньше уровня расходов 2017 года на 1,6 млрд рублей или на 37%. Более того, снижение предполагается относительно уровня расходов, утвержденных областным законом о бюджете на 2017 год в первоначальной редакции (областной закон от 21 декабря 2016 №61-ОЗ), на 0,7 млрд рублей или на 20%.

Раздел бюджета, млн руб.	«Бюджет Митина-2017» (61-ОЗ от 21.12.2016)	Бюджет-2017 с изменениями (181-ОЗ от 25.10.2017)	«Бюджет Никитина-2018»	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), млн руб.	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), %
Транспорт	399,4	389,4	154,2	-235,2	39,6
— Возмещение выпадающих доходов в пригородном автобусном сообщении	121,4	121,4	0,0	-121,4	-
— Возмещение выпадающих доходов в пригородном ж/д сообщении	61,3	61,3	0,0	-61,3	-
— Исполнительные листы	154,9	144,9	94,1	-50,8	64,9
Дорожное хозяйство	3 115,0	3 948,5	2 621,0	-1 327,5	66,4
— Капитальный ремонт региональных дорог	168,1	132,8	66,1	-66,7	49,8
— Ремонт региональных дорог	522,0	62,6	677,7	615,1	11 раз
— Федеральная субсидия	0,0	1 278,9	0,0	-1278,9	-
— Строительство региональных дорог	369,8	113,4	140,7	27,3	124,1
— Субсидии муниципалитетам на местные дороги	636,3	941,6	269,3	-672,3	28,6
Связь и информатика	34,1	35,1	140,6	105,5	4 раза
— Электронное правительство	17,9	20,0	103,7	83,7	5 раз
Другие вопросы в области экономики	73,8	320,0	417,4	97,4	130,4
— Инвестиции в туристический кластер «Старорусский»	18,0	234,2	349,1	114,9	149,1
— «Русь Новгородская»	0,0	5,3	11,1	5,8	2 раза

Наиболее значительное сокращение расходов запланировано по разделу «Транспорт» - снижение с 389,4 млн до 154,2 млн рублей, то есть в 2,5 раза к уровню 2017 года. В бюджете на 2018 год вообще не запланированы расходы на возмещение недополученных доходов организациям автомобильного и железнодорожного транспорта в пригородном сообщении. В 2017 году на эти цели было направлено 121,4 млн и 61,3 млн рублей соответственно. Отсутствие компенсаций с большой вероятностью приведет к дальнейшей отмене электричек и вытеснению с рынка пассажирского транспорта легальных перевозчиков, осуществляющих регулярные рейсы, небезопасными маршрутками и такси, работающими в теневом секторе. В бюджете не предусмотрены инвестиции на приобретение новых современных автобусов и троллейбусов для обновления подвижного состава ОАО «Автобусный парк», что скажется на дальнейшем падении качестве транспортного обслуживания жителей Великого Новгорода, продолжится деградация транспортной инфраструктуры областного центра.

На дорожное хозяйство в бюджете на 2018 год предусмотрено 2,6 млрд рублей, что на 1,3 млрд или на треть меньше, чем в 2017 году. При этом снижение бюджетных ассигнований на дороги фиксируется и по сравнению с бюджетом на 2017 год в первоначальной редакции (областной закон от 21 декабря 2016 №61-ОЗ) на 0,5 млрд рублей или на 16%. Несмотря на то, что большая часть местных дорог находится в ненормативном состоянии, резко (в 3,5 раза) снижены субсидии муниципальным образованиям на ремонт и содержание дорог местного значения с 941,6 млн рублей в 2017 г. до 269,3 млн рублей в 2018 г. В бюджете 2018 года уменьшены расходы на капитальный ремонт дорог регионального значения. Если в 2017 году по этой статье было предусмотрено 132,8 млн рублей, то в 2018 году – 66,1 млн рублей, в 2 раза меньше.

В целом сокращение расходов на дорожную инфраструктуру в бюджете на 2018 год ставит под вопрос достижение целей улучшения инвестиционного климата Новгородской области, ее конкурентоспособности по сравнению с соседними регионами, обеспечения качества жизни в муниципальных районах Новгородской области, доступности образования, здравоохранения, социального обслуживания для граждан, проживающих в сельской местности.

100 миллионов рублей на «электронную» бухгалтерию

Расходы по разделу «Связь и информатика» возрастут с 35,1 до 140,6 млн рублей или в 4 раза. Рост обусловлен реализацией проекта создания электронного правительства Новгородской области, на него предусмотрено 125 млн рублей, из них 100,0 млн рублей будет направлено на организацию развития централизованной информационной системы бухгалтерского учета на основе «облачных технологий». Причем расходы на информатизацию никак не влияют на снижение расходов на зарплаты чиновников: растут и те, и другие.

2/3 расходов на ЖКХ не эффективны

В бюджете запланировано сокращение расходов на жилищно-коммунальное хозяйство с 1,7 млрд рублей в 2017 г. до 1,4 млрд рублей в 2018 г. или на 328,7 млн рублей.

Подраздел бюджета, млн руб.	«Бюджет Митина-2017» (61-ОЗ от 21.12.2016)	Бюджет-2017 с изменениями (181-ОЗ от 25.10.2017)	«Бюджет Никитина-2018»	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), млн руб.	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), %
ЖКХ	1 379,4	1 710,4	1 381,7	-328,7	80,8
Жилищное хозяйство	63,2	42,9	0,0	-42,9	-
Коммунальное хозяйство	1 160,0	1 276,5	967,8	-308,7	75,8
— Газификация	27,6	27,6	0,0	-27,6	-
— Возмещение выпадающих доходов тепловым компаниях (ТК «Новгородская)	797,7	797,7	692,5	-105,2	86,8
— Исполнительные листы	45,1	122,0	145,9	23,9	119,6

Несмотря на то, что в государственной программе "Улучшение жилищных условий граждан и повышение качества жилищно-коммунальных услуг в Новгородской области на 2014 - 2018 годы и на период до 2020 года" на 2018 год предусмотрены расходы на замену лифтов в многоквартирных жилых домах в сумме 21,9 млн рублей, газификацию в размере 78,8 млн рублей, Правительство области «обнулило» эти расходы в проекте бюджета на 2018 год.

Если ранее в областном бюджете ежегодно предусматривались средства на расселение аварийного жилищного фонда, строительство специализированного жилья для работников здравоохранения, то в 2018 году на эти цели финансирование не выделяется. Хотя проблема расселения аварийных домов в Новгородской области далека от решения. Не запланировано финансирование строительства арендного и некоммерческого жилья для обеспечения «очередников», несмотря на то, что в законе о бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов такие расходы предусматривались и в 2018-ом, и в 2019 годах.

В бюджет на 2018 год вновь включены расходы на возмещение недополученных доходов организациям водо- и теплоснабжения в размере 898,4 млн рублей, что составляет 65% расходов по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство». Несмотря на снижение расходов по этой статье на 105 млн рублей относительно бюджета 2017 года, объем неэффективных расходов в коммунальном комплексе остается на высоком уровне и продолжает оказывать давление на бюджет. Область тратит огромные средства на текущую поддержку коммунального комплекса вместо того, чтобы инвестировать в проекты развития и модернизации инфраструктуры. Монополии, получающие «дурные деньги» из бюджета, не заинтересованы в повышении эффективности своей деятельности, снижении себестоимости, внедрении инноваций. Наоборот, они стремятся поддерживать высокий уровень издержек, рассчитывая на солидную компенсацию собственной неэффективности из бюджета. Механизм текущих субсидий стимулирует коррупционное поведение поставщиков коммунальных услуг, тем более аудит использования бюджетных средств коммунальщиками никогда не проводился.

В Новгородской области тариф на тепло – один из самых высоких в Северо-Западном федеральном округе.  Завышенный тариф не только ограничивает возможности для развития малого и среднего бизнеса, но и как пылесос «высасывает» средства из областного бюджета. По нашим оценкам, суммарные расходы областного бюджета на оплату услуг теплоснабжения и компенсацию недополученных доходов теплоснабжающих компаний, составляют не менее 1,5 млрд рублей в год. Однако вместо тщательного анализа ситуации в коммунальном хозяйстве Правительство Новгородской области из года в год заливает ООО «ТК «Новгородская» бюджетными деньгами без какой-либо оценки эффективности существующей системы и разработки программы демонополизации отрасли.

Шоковая терапия сельского хозяйства

Бюджетные ассигнования, предусмотренные на поддержку сельского хозяйства, снижены к уровню 2017 года в 2,2 раза – с 1 089,1 млн до 500 млн рублей, а с учетом инфляции сокращение еще больше. Заявленная потребность в средствах на реализацию Госпрограммы «Развитие агропромышленного комплекса в Новгородской области на 2014-2020 годы» на 2018 год составляет 885 млн рублей, из них 540 млн рублей из областного бюджета, 345 млн – из федерального, в то время как в законопроекте о бюджете на 2018 год предусмотрено только 311 млн рублей или 35% от общей потребности и 58% от потребности за счет средств областного бюджета. Сокращение расходов на аграрный сектор Новгородской области идет в разрез с федеральной политикой. 17 сентября 2017 года председатель Правительства России Дмитрий Медведев в своем выступлении заявил: "Бюджет, естественно, как обычно, сложный, но мы договорились несколько лет назад о том, что расходы на сельское хозяйство - защищенная часть бюджета. От этой позиции отступать не намерены [5].

Статья бюджета, млн руб.	«Бюджет Митина-2017» (61-ОЗ от 21.12.2016)	Бюджет-2017 с изменениями (181-ОЗ от 25.10.2017)	«Бюджет Никитина-2018»	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), млн руб.	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), %
Сельское хозяйство	708,2	1 089,1	500,0	-589,1	45,9
Субсидии на молоко	55,1	42,4	6,0	-36,4	14,2
Субсидии на племенных животных	32,2	21,2	15,5	-5,7	73,1
Субсидии на поддержку доходов в растениеводстве	79,6	81,0	15,5	-65,5	19,1
Поддержка малых форм хозяйствования	83,6	80,1	93,3	13,2	116,5
Развитие мелиорации земель	12,8	80,4	50,4	-30,0	62,7
Обеспечение финансовой устойчивости	176,5	483,2	67,8	-415,4	14,0

Основная часть государственной поддержки будет сосредоточена по трем направлениям:

• поддержка малых форм хозяйствования - 93,3 млн рублей (80,1 млн рублей – в 2017 г.), из них 37,4 млн на субсидирование процентных ставок по кредитам; 26,8 млн – гранты на развитие семейных животноводческих ферм; 29,0 – гранты начинающим фермерам;
• субсидирование процентных ставок по инвестиционным кредитам и части инвестиционных затрат сельскохозяйственным товаропроизводителям – 67,7 млн рублей (436,1 млн руб. – в 2017 г.).
• субсидии на возмещение части затрат на мелиорацию земель - 50,4 млн рублей (80,4 млн рублей – 2017 г.).

В проекте бюджета на 2018 год расходы на субсидирование процентных ставок по краткосрочным и инвестиционным кредитам, а также на возмещение части инвестиционных затрат на создание новых и модернизацию действующих производств снижены на 368,4 млн рублей или в 7 раз. Расходы по данному направлению, учтенные в проекте бюджета, не соответствуют потребности госпрограммы «Развитие агропромышленного комплекса в Новгородской области на 2014-2020 годы» на 2018 год, определенной в размере 167,4 млн рублей, из них 142,4 млн из областного бюджета 25,0 млн рублей – из федерального. Несоответствие расходов, предусмотренных в проекте бюджета на 2018 год, расходам, утвержденным госпрограммой, не имеет объяснений.

Правительство Новгородской области резко снижает субсидии на производство и переработку молока с 42,4 млн в 2017 г. до 6,0 млн рублей в 2018 г. или в 7 раз. На протяжении нескольких предыдущих лет потребление молока и молочных продуктов в России неуклонно снижалось. В 2012 году оно составляло 249 кг на человека, в 2013 году — 248 кг, в 2014 году оно упало уже до 244 кг, а в 2015 году — до 239 кг. В 2016 году снижение потребления молочной продукции продолжилось: по предварительным данным, оно достигло 233,1 кг на человека в год, что составляет всего 71,7% от нормы. Потребление молока в России, по мнению экспертов, снижается в первую очередь на фоне снижения доходов населения. Потребление молока и молочных продуктов в России не только существенно ниже, чем в ЕС (примерно 360-365 кг), но и в странах бывшего СССР. Так, например, в Азербайджане, по данным Росстата, среднедушевое потребление молочных продуктов (в пересчете на молоко) в 2015 году составляло 272 кг, в Армении — 258 кг, в Белоруссии — 254 кг [6].

Сокращение государственной поддержки производства молока будет иметь негативные последствия: повышение цен на продукцию местных производителей, сокращение спроса на качественные натуральные молочные продукты и его переориентирование на дешевые продукты-заменители, убыточность и банкротство местных производителей.

В подразделе «Сельское хозяйство и рыболовство» также снижаются:

• субсидии на приобретение племенных животных и поддержку племенного животноводства с 21,2 до 15,5 млн рублей или на 27%;
• субсидии на поддержку доходов в растениеводстве с 81,0 до 15,5 млн рублей или в 5,2 раза.

Правительство области без объяснения причин на фоне падения объемов производства в сельском хозяйстве (по данным Росстата объем производства за 9 месяцев 2017 года составил 90,7% к аналогичному периоду прошлого года) отказывается или снижает до минимума финансирование ранее объявленных программ поддержки, на которые ориентировались производители. Резкое сокращение бюджетных расходов на сельское хозяйство в бюджете на 2018 год – это шоковая терапия для всего сектора.

Майские указы останутся «на бумаге»

В законопроекте на выполнение майских указов Президента, предусматривающих повышение зарплат учителям, врачам, работникам культуры и социального обслуживания, зарезервировано на 350 млн рублей меньше средств или в 3,7 раза, чем в 2017 году. В бюджете на 2017 год в первоначальной редакции (областной закон от 21 декабря 2016 года №61-ОЗ) на эти цели было запланировано 480 млн рублей, а в проекте бюджета на 2018 год всего 130 млн рублей. Недофинансирование зарплат бюджетникам уже вызвало острый кризис в системе здравоохранения Новгородской области, где с начала года из-за низких зарплат со станции скорой помощи в Великом Новгороде уволились более 40 врачей и фельдшеров [7]. Увольняются и уезжают врачи из учреждений здравоохранения Боровичей и Старой Руссы. Но Правительство Новгородской области не обеспечивает из областного бюджета на 2018 год необходимых ассигнований для увеличения зарплат бюджетникам.

Не только Новгородская область, но и другие регионы испытывают проблемы с выполнением майских указов. Так,  власти республики Карелия обратились к премьер-министру РФ Дмитрию Медведеву и в Минфин России с просьбой выделить Карелии в текущем году из федерального бюджета 783 млн рублей для выплат зарплат учителям, медикам, деятелям культуры и другим сотрудникам социальной сферы [8]. Новгородские власти очевидно не справляются с ситуацией, но ничего не предпринимают.

На «Кванториум» деньги есть, на детские сады и школы - нет

Законопроект предусматривает сокращение расходов областного бюджета на образование в 2018 году на 15,8% (на 989,9 млн рублей) по отношению к 2017 году. Уменьшение расходов связано с тем, что в бюджет на 2018 год не включены инвестиции на строительство детских садов и школ, несмотря на имеющуюся потребность в Великом Новгороде и Боровичах. В то же время известно, что в 2019 и 2020 годах в федеральном бюджете будет существенно снижен объем софинансирования дошкольного и общего образования, что ставит под вопрос строительство новых объектов в Новгородской области.

Статья бюджета, млн руб.	«Бюджет Митина-2017» (61-ОЗ от 21.12.2016)	Бюджет-2017 с изменениями (181-ОЗ от 25.10.2017)	«Бюджет Никитина-2018»	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), млн руб.	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), %
Образование	5 339,1	6 255,5	5 265,6	-989,9	84,2
— Дошкольное образование	3,3	18,6	8,2	-10,4	44,1
— Общее образование	4 282,4	5 109,9	4 090,0	-1019,9	80,0
— — Строительство и реконструкция школ	134,3	859,0	0,0	-859,0	-
— Дополнительное образование	27,6	65,9	130,3	64,4	197,7
— — «Кванториум»	0,0	н.д.	98,3	-	-
— Среднее профессиональное образование	693,2	738,4	736,7	-1,7	99,8
— Молодежная политика	97,0	102,8	86,2	-16,6	83,9

В бюджете на 2018 год по подразделу «Дошкольное образование» запланировано 8,2 млн рублей (в 2,3 раза меньше, чем в 2017 году), «Общее образование» – 4 090 млн рублей (на 20,0% меньше, чем в 2017 году). Сокращены расходы на молодежную политику с 102,8 до 86,2 млн рублей или на 16% за счет уменьшения финансирования программ оздоровления детей.

Незначительно (менее 1%) выросли расходы на среднее профессиональное образование.

Рост расходов отмечается по разделу «Дополнительное образование детей» с 65,9 до 130,3 млн рублей или в 2 раза. Это связано с финансированием развития детского технопарка «Кванториум», на который в 2018 году планируют израсходовать 98,3 млн рублей.

В 2018 году бюджетные ассигнования на образование предусмотрены в минимально необходимом объеме, не обеспечивающем решение задач развития сети учреждений дошкольного и общего образования в Новгородской области. А учитывая дефицит средств в местных бюджетах на капитальные и текущие ремонты детских садов и школ, ситуацию с финансированием образования нельзя признать удовлетворительной.

«Оптимизация» культуры не приведет к сокращению расходов

Расходы на культуру в 2018 году будут расти. Они составят 318,4 млн рублей, что на 35 млн рублей или на 14% больше, чем в 2017 году. Рост будет обеспечен за счет увеличения инвестиционных расходов: на строительство архива предусмотрено 62 млн рублей, на реализацию проекта воссоздания усадьбы Рахманиновых «Онег» - 28,1 млн рублей, строительство дома культуры в поселке Краснофарфорный - 12,3 млн рублей.

Оптимизация областных учреждений культуры и объединение Новгородского областного академического театра драмы имени Ф.М. Достоевского, Новгородской областной филармонии имени А.С. Аренского, Новгородского областного дома народного творчества и Новгородского областного киносервиса в Новгородское областное театрально-концертное агентство (НОТКА) не приведет к сокращению расходов бюджета на содержание учреждений культуры. А значит, отсутствует финансовая целесообразность такого объединения.

Сокращаются расходы на традиционную медицину, а на экспериментальную растут

В бюджете на 2018 год расходы на здравоохранение запланированы в объеме 4 185,2 млн рублей, это на 138,9 млн рублей, или на 3,2% меньше, чем в 2017 году.

Статья бюджета, млн руб.	«Бюджет Митина-2017» (61-ОЗ от 21.12.2016)	Бюджет-2017 с изменениями (181-ОЗ от 25.10.2017)	«Бюджет Никитина-2018»	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), млн руб.	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), %
Здравоохранение	4 232,0	4 324,1	4 185,2	-138,9	96,8
— Стационарная помощь	690,8	860,8	694,4	-166,4	80,1
— Амбулаторная помощь	384,5	373,2	285,4	-87,8	76,5
— Скорая помощь	23,8	18,1	19,6	1,5	108,3
— Взносы в ФОМС на неработающее население	2 403,0	2 403,0	2 566,9	163,9	106,8

В бюджете не только не предусмотрены инвестиции, но и сокращены расходы на содержание учреждений стационарной медицинской помощи на 41 млн рублей, с 712 до 671 млн рублей, на содержание учреждений амбулаторной медицинской помощи на 68 млн рублей с 286 до 218 млн рублей.

Вместо системных решений базовых проблем новгородской медицины – дефицита медицинских кадров, недоступности здравоохранения, перегруженности государственных поликлиник в Великом Новгороде и Новгородском районе, правительство Новгородской области сосредоточит усилия, в том числе финансовые, на экспериментальных проектах: «Бережливая поликлиника»; «Антистрокс» - дистанционное наблюдение медицинского персонала за пациентами, страдающими сердечно-сосудистыми заболеваниями; развитие телемедицинских технологий.

Социальная политика высокоэкономична и неинновационна

Анализ законопроекта позволяет сделать следующие выводы.

Статья бюджета, млн руб.	«Бюджет Митина-2017» (61-ОЗ от 21.12.2016)	Бюджет-2017 с изменениями (181-ОЗ от 25.10.2017)	«Бюджет Никитина-2018»	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), млн руб.	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), %
Социальная политика	5 752,7	6 391,0	5 732,4	-658,6	89,7
— Пенсионное обеспечение госслужащих	58,5	57,5	69,3	11,8	120,5
— Социальное обслуживание	1 077,1	1 260,8	997,4	-263,4	79,1
— Социальное обеспечение	3 216,3	3 509,1	3 175,8	-333,3	90,5
— Охрана семьи и детства	1 324,6	1 501,8	1 437,6	-64,2	95,7

1. Бюджет в части расходов на социальную политику можно охарактеризовать как высокоэкономичный при сохранении действующих обязательств. В целом расходы по разделу «Социальная политика» уменьшаются на 660 млн рублей. Больше всего «проседают» расходы по подразделу «Социальное обслуживание» - на 263,4 млн рублей, или на 20,9%. Это связано с завершением строительства психоневрологического интерната в д. Подгорное Маловишерского района, реконструкции «Реабилитационного центра для детей и подростков с ограниченными возможностями» в Юрьево и капитальных ремонтов других учреждений социального обслуживания из средств резервного фонда Президента РФ. Также сокращаются расходы по подразделу «Социальное обеспечение» - на 333,3 млн рублей, или на 9,4%. Это вызвано в большей степени уменьшением финансирования мер социальной поддержки по лекарственному обеспечению граждан с 490,3 млн рублей до 223 млн рублей, то есть на 267,3 млн рублей. В то же время увеличение расходов планируется в части пенсионного обеспечения бывших госслужащих с 43,6 до 53,5 млн. рублей, или на 23%.

2. Каких-либо новаций в социальной политике законопроект не содержит. Правительство области не рассматривает возврат единого социального проездного билета на общественном транспорте для ветеранов труда Новгородской области, бесплатного молока для школьников, приведение в соответствие с рыночным уровнем цен социальной выплаты на зубопротезирование.

Распределение бюджетных расходов на социальную политику традиционно направлено на поощрение иждивенчества вместо финансирования активных мер по снижению бедности.

Спорт сняли с дистанции

В 2018 году запланировано существенное снижение объемов финансирования по разделу «Физическая культура и спорт» с 499,8 до 349,6 млн рублей или в 1,4 раза.

Если снижение бюджетных ассигнований на массовый спорт объяснимо - завершено строительство отдельных объектов, и в перечне строек остался только стадион «Электрон» в Великом Новгороде, то уменьшение расходов на финансирование спортивных федераций в 3 раза, содержание учреждений по подразделу «Физическая культура» на 8,7 млн рублей, по подразделу «Спорт высших достижений» на 17,6 млн рублей свидетельствует о слабом интересе правительства к программам здорового образа жизни и подготовке профессиональных спортсменов.

Государственный долг растет

С 2009 года по 2017 год государственный долг вырос в 4,6 раза с 3,7 до 17,2 млрд рублей. Только в 2017 году объем долга увеличился на 2 млрд рублей за счет получения бюджетных кредитов (рисунок 9). Долговая нагрузка на бюджет находится на критически высоком уровне – 83% собственных доходов бюджета.

Рисунок 9

Благодаря изменению структуры долга и увеличению доли бюджетных кредитов в 2017 году были снижены расходы на обслуживание государственного долга: в 2016 году на уплату процентов было направлено 740,9 млн рублей, в бюджете текущего года (областной закон от 25 октября 2017 года) – 617,3 млн рублей. В 2018 году расходы на обслуживание долга предусмотрены в сумме 452,3 млн рублей, относительно 2017 года уменьшатся на 165 млн рублей, или на 27% (рисунок 10).

Рисунок 10

Несмотря на сокращение расходов на уплату процентов банкам, они остаются существенными, бюджетные деньги продолжают работать на банки, а не на общество.

Проблема несправедливых межбюджетных отношений далека от решения

Объем трансфертов муниципалитетам снижается на 213,5 млн рублей с 1 676 млн рублей в 2017 году до 1 462,5 млн рублей в 2018 г. В бюджете на 2018 год не предусмотрены иные межбюджетные трансферты на повышение оплаты труда в муниципальных бюджетных учреждениях, которые в 2017 году составили 168 млн рублей.

Статья бюджета, млн руб.	«Бюджет Митина-2017» (61-ОЗ от 21.12.2016)	Бюджет-2017 с изменениями (181-ОЗ от 25.10.2017)	«Бюджет Никитина-2018»	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), млн руб.	Δ к бюджету 2017 (181-ОЗ), %
Межбюджетные трансферты	1 301,3	1 676,0	1 462,5	-213,5	87,3
— Дотации	657,3	791,6	760,3	-31,3	96,0
— Субсидии	644,0	644,0	702,2	58,2	109,0
— Иные трансферты на повышение оплаты труда в муниципальных бюджетных учреждениях	0,0	168,0	0,0	-168,0	-

Остается в повестке проблема несправедливых межбюджетных отношений, необоснованно завышенном уровне изъятия НДФЛ у Великого Новгорода. Инициатива губернатора Новгородской области Андрея Никитина по зачислению в 2018 году в бюджет Великого Новгорода и муниципальных районов 50% налога, взимаемого в связи с упрощенной системой налогообложения (УСН), с последующим увеличением на 10% в год, является половинчатой и малоэффективной. Она не приведет к преодолению финансового кризиса муниципалитетов. Дополнительные доходы в размере 250 - 300 млн рублей не позволят Великому Новгороду в ближайшей перспективе исполнить даже текущие обязательства, которые уже приблизились к миллиарду рублей, не говоря о финансировании проектов развития города. Критическое положение местных бюджетов в Новгородской области, явившееся следствием губительной бюджетной политики бывшего губернатора Сергея Митина, требует не консервативного лечения, а кардинальных мер по оздоровлению финансового положения. Отчисления от НДФЛ в бюджет Великого Новгорода должны быть установлены в размере не менее 30%, бюджеты муниципальных районов не менее 50%.

Бюджет-2018: сотни страниц и «0» прозрачности

В 2017 году не произошло никаких принципиальных улучшений в вопросе прозрачности бюджета Новгородской области. Проект бюджета на 2018 год представлен в неудобной форме, громоздкой для восприятия, которая максимально затрудняет аналитическую работу с документом для специалистов, не говоря об обычных гражданах. Приложения по доходам и расходам сформированы в текстовом редакторе Word, не предназначенном для работы с числовыми данными. В тексте законопроекта, опубликованного на сайте, налоговые и неналоговые доходы бюджета даны укрупненно без разбивки по видам поступлений, что существенно влияет на открытость бюджета и возможности его исследования. Пояснительные записки и презентация «Бюджет для граждан» носят формальный характер, в них отсутствует анализ динамики, структуры доходов и расходов бюджета, описание факторов, влияющих на снижение/увеличение расходов по разделам, подразделам и статьям. Правительство области, публикуя проект бюджета, написанный на бюрократическом языке, фактически ограничивает доступ новгородцев к бюджету, возможности граждан влиять и участвовать в принятии решений об использовании публичных финансов.

На сайте Департамента финансов Новгородской области не опубликованы сопровождающие бюджет документы, позволяющие оценить обоснованность его составления: предварительные итоги социально-экономического развития области за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития области за текущий финансовый год; прогноз социально-экономического развития области на очередной финансовый год, основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики на очередной финансовый год, оценка ожидаемого исполнения областного бюджета на текущий финансовый год и другие.

Правительством области так и не выстроено взаимодействие с экспертным сообществом по вопросам приоритетов бюджетной политики, формирования основных параметров бюджета. Не проводятся публичные обсуждения основных направлений использования бюджетных средств и оценки их эффективности. Публичные слушания бюджета в нынешнем виде эту функцию не выполняют. Наши предложения о создании Общественной бюджетной комиссии и включении в ее состав независимых экспертов, представителей общественных организаций, не связанных с властью, вовлечении граждан в принятие решение о распределении части бюджетных средств по модели партисипаторного бюджетирования до настоящего времени не рассмотрены.

• 1) Налоговые и неналоговые доходы 22 434 млн руб. - в 2016 г., 21 289 млн руб. – в 2018 г., 22 375 млн руб. – в 2019 г.
• 2) В целях сопоставимости расходы по Разделу «Общегосударственные вопросы» очищены от расходов на исполнение майских указов.
• 3) Анализ не включает Псковскую область и Ненецкий АО в связи с отсутствием данных на момент подготовки доклада.
• 4) https://novved.ru/2017-07-12-09-41-35/46731-upravlencheskaya-melioratsiya.html
• 5) http://www.dairynews.ru/news/medvedev-gosudarstvo-ne-budet-snizhat-uroven-podde.html
• 6) https://www.gazeta.ru/business/2017/11/08/10975766.shtml
• 7) https://vnovgorode.ru/mneniya-i-intervyu/13651-medik-so-skoroj-strashnaya-u-nas-tekuchka.html
• 8) http://club-rf.ru/10/detail/2191